Algunas lecciones del proceso de discusión en la formulación de una política económica: El Caso de la Modernización de la Legislación Bancaria

Columnas
UPDATED: octubre 29, 2018

En junio de 2017, luego de años de espera y bajo el gobierno de la presidenta Bachelet, fue enviado al Congreso el proyecto de ley que moderniza la legislación bancaria (Boletín 11.269-05). El pasado miércoles 3 de octubre, este fue aprobado en tercer trámite por amplia mayoría.

Existe consenso en que la aprobación de este proyecto constituye uno de los avances más importante en materia de regulación de la industria financiera, junto con la promulgación y entrada en vigor de la Ley 21.000, a principios de 2017, la que creó a la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).

Los cambios que introduce el texto aprobado a la Ley General de Bancos son, sin lugar a duda, los más profundos desde la dictación inicial de dicha ley en 1986

Los cambios que introduce el texto aprobado a la Ley General de Bancos son, sin lugar a duda, los más profundos desde la dictación inicial de dicha ley en 1986, y su objetivo es hacer más robusto el funcionamiento del mercado financiero de Chile y velar por su estabilidad. Para lograr lo anterior, el proyecto aprobado aborda tres grandes temas: a) la adecuación de los requerimientos de capital a los estándares internacionales de Basilea III; b) el perfeccionamiento del gobierno corporativo del regulador bancario, dejando a la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) a cargo de la regulación bancaria; y c) la agrupación de las herramientas para la regularización de bancos que presenten problemas incipientes.

En relación con el primer tema, el proyecto establece mayores cargos de capital para cubrir no solo los riesgos de crédito, sino que también debe cubrir los riesgos de mercado y operacionales. A su vez, establece mayores requerimientos de capital a las entidades de importancia sistémica y a aquellas instituciones que estén expuestas a riesgos idiosincráticos producto de la naturaleza de sus negocios y operaciones. Al mismo tiempo, se definen colchones de capital para la conservación de este y otro adicional para cubrir los riesgos asociados al ciclo económico. En la práctica, los requerimientos antes descritos se traducirán en que los bancos chilenos deberán contar, como mínimo, de un patrimonio efectivo de 10,5% sobre los activos ponderados por riesgo, mayor al 8% que se exige actualmente. Este requerimiento podrá aumentar hasta un máximo de 20,5% si se le suman los requerimientos de capital de banco sistémico, de colchón contra cíclico y de Pilar II.

Respecto al segundo tema, se establece un nuevo modelo de supervisión financiera, en donde la CMF será la encargada de supervisar y regular a todas aquellas instituciones que estaban bajo el perímetro regulatorio de la antigua SBIF y SVS, es decir, bancos, compañías de seguros, emisores de valores, sociedades anónimas abiertas, bolsas y corredores de bolsas, administradoras de fondos, entre otros. Cabe recordar, que la ley 21.000 estableció la creación de un cuerpo colegiado ―Consejo de cinco personas― a cargo de la CMF, lo cual permitirá que las decisiones normativas cuenten con la objetividad y flexibilidad que se necesitan en el ámbito de un sistema financiero que se desarrolla a gran velocidad. Asimismo, definió un nuevo proceso sancionador ―con un fiscal a cargo de la investigación, con un procedimiento que vela por el debido proceso y un consejo que determina las sanciones—, permitiendo contar con sanciones más robustas.

En relación con las herramientas para tratar con bancos con problemas incipientes de insolvencia, el proyecto aprobado faculta al regulador para actuar en forma temprana con el objeto de evitar trastornos mayores en el sistema bancario. Asimismo, se aumenta la garantía estatal de los depósitos, ayudando, de esta forma, a mantener la estabilidad del sistema en momentos de crisis, al mismo tiempo que se protege a los depositantes.

Siendo este un proyecto sumamente complejo, desde el punto de vista técnico y político, es muy importante destacar que el trabajo realizado durante todo el proceso de formulación y discusión del proyecto de ley contribuyó en forma crucial para alcanzar el consenso para su aprobación, así como la rapidez con la que se tramitó. En la etapa previa de formulación, el trabajo realizado por el Grupo de Trabajo para el Análisis de una Nueva Ley General de Bancos durante el 2015, grupo compuesto por Raphael Bergoeing (presidente), Vittorio Corbo, Kevin Cowan, Christian Larraín, Carlos Martabit, José Manuel Mena y Diego Peralta, permitió contar con la opinión de diferentes expertos en materia de regulación bancaria, así como recabar la opinión de los diferentes actores del mercado financiero. A partir del resultado del trabajo anterior, el Ministerio de Hacienda junto con la SBIF y Banco Central realizaron un intenso proceso de discusión durante 2016 para poder formular un texto consensuado y robusto. Luego, ya en 2017, el arduo trabajo realizado entre el ejecutivo ―Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economía y SBIF— y la Comisión de Hacienda de la Cámara, diputados y asesores, permitió perfeccionar aún más el texto original. Fue este proceso colaborativo de discusión el que permitió que la aprobación de la iniciativa contara con un amplio consenso, no solo en la Cámara, sino que también en el Senado.

Cabe señalar que este proyecto fue uno de los primeros proyectos de ley que fue enviado al Congreso con Informe de Productividad, el cual contó con todo el insumo proveniente de la discusión previa hecha por el Grupo de Trabajo y por los profesionales del Ministerio de Hacienda, SBIF y Banco Central.

El objetivo de dicho cambio legal era fortalecer la labor preventiva del SII y UAF, y cumplir con los estándares internacionales y convenios que Chile ha suscrito en materia de la lucha con el lavado de activos y financiamiento del terrorismo

Es necesario también destacar el compromiso del nuevo gobierno por llevar adelante la discusión de este proyecto, imprimiéndole celeridad, entendiendo la importancia de este para lograr alcanzar los mejores estándares internacionales en materia de supervisión y regulación financiera, y validando todo el trabajo serio realizado durante los años anteriores.

Solamente en un tema no hubo amplio consenso, y este decía relación con el alcance de la reserva bancaria. El texto original enviado al Congreso por la presidenta Bachelet aclaraba la diferencia entre información sujeta a secreto versus reserva, y se reconocían como legítimos interesados al SII y UAF. El objetivo de dicho cambio legal era fortalecer la labor preventiva (fiscalización) del SII y UAF, y cumplir con los estándares internacionales y convenios que Chile ha suscrito en materia de la lucha con el lavado de activos y financiamiento del terrorismo, y en materia de acceso a información para efectos del cobro de impuestos y la justa repartición de la carga tributaria.

No obstante, la nueva administración mostró algunas preocupaciones con respecto a dicha modificación y, con el ánimo de avanzar en la discusión y aprobar lo antes posible el proyecto, se generó una mesa de trabajo transversal con los asesores de los senadores de la Comisión de Hacienda para destrabar la discusión en esta materia. La mesa de trabajo logró un acuerdo en breve tiempo, el cual estableció lo siguiente. Primero, respecto al acceso de la UAF, solo en aspectos preventivos, será el regulador bancario el encargado de evaluar la efectividad de los controles que los bancos implementen para evitar el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo y, en caso de que advierta indicios de dichos delitos, deberá comunicar todos los antecedentes necesarios a la UAF, incluyendo la información sujeta a reserva para que esa institución lleve a cabo la investigación respectiva. Segundo, respecto al acceso del SII, se posibilita que, previa autorización de un Tribunal Tributario y Aduanero, el banco no notifique al titular de la cuenta sobre el requerimiento de información del SII para casos en los cuales la información se requiera de manera urgente o exista la posibilidad de dañar el curso de la investigación, y se faculta al SII para requerir, una vez al año, información sobre remesas desde y hacia el exterior por un monto igual o superior a los 10.000 dólares.A

La convicción de dos gobiernos en relación con la importancia de avanzar en la modernización bancaria, permitieron llevar a puerto este gran buque

En suma, como lo descrito anteriormente muestra, el proceso de formulación y de discusión de una ley se beneficia enormemente si se cuenta con una discusión técnica y política rigurosa, basada en evidencia, que sea bien intencionada, que tenga un norte claro y que, al momento de los resultados, reconozca el aporte de todos los involucrados. Como todo proceso, a ratos es frustrante y a ratos es esperanzador. No obstante, la convicción de dos gobiernos, el de la presidenta Bachelet y el del presidente Piñera, en relación con la importancia de avanzar en la modernización bancaria, permitieron llevar a puerto este gran buque.

Ahora nos queda esperar que, luego de la publicación de la ley, la CMF asuma las funciones de la actual SBIF y dicte la normativa necesaria para la aplicación de los nuevos estándares de capital, para lo cual cuenta con seis años y medio.

Creo que la aprobación de este proyecto de ley nos llevará hacia los mejores estándares internacionales en materia de regulación bancaria, y producto de lo anterior, los ciudadanos de Chile recibirán los beneficios de una banca más competitiva y resiliente.

 

BERNARDITA PIEDRABUENA K
Ex Coordinadora de Mercado de Capitales y Finanzas Internacionales del
Ministerio de Hacienda, Economista Principal Zahler & Co.