El futuro de nuestra Televisión Pública

Debates en Democracia
UPDATED: agosto 16, 2018

CARLOS MLADINIC
Expresidente Directorio TVN

Las recientes disputas al interior del directorio de TVN me han motivado a opinar sobre la situación que vive esa empresa y la industria en general. Tal como lo he manifestado públicamente, las disputas al interior de los gobiernos corporativos de las empresas, en especial aquellas que se dan entre el presidente del Directorio y su principal ejecutivo, si no son resueltas a tiempo, terminan significando una fuerte pérdida de valor para la empresa. Señales recientes indican que, al parecer, ha comenzado a privilegiarse el diálogo por sobre la escaramuza y es así como debiera ser. Especial responsabilidad le corresponde en esto a quien ejerce el rol de presidente del Directorio.

Antes de emitir mis opiniones, prefiero dar a conocer los sesgos a partir de los cuales las emito. Tal vez el primero de ellos es el ser economista, profesión bastante rechazada por muchos. También debo aclarar que veo y advierto que en las comunicaciones hay, o al menos debiera haber, una parte de servicio público. Además, nací y me formé en una región, la más austral de todas, donde la crítica de que “la comunicación llega tarde” me acompañó durante toda mi niñez y juventud, y parte de mi vida adulta. Y, por último, hay que recordar que, durante el mandato del presidente Lagos, este me honró nombrándome presidente del Directorio de TVN; hasta el día de hoy guardo gratos recuerdos del personal de dicha empresa y con muchos de ellos mantengo una hermosa amistad. Por lo tanto, es con toda esa carga emocional que hago estos comentarios. Debo aclarar que fundamentalmente me referiré a la televisión pública, como televisión abierta, y espero en otra oportunidad referirme a lo que implica para la sociedad el nuevo desafío de la televisión digital y el hecho de que millones de dispositivos, como los celulares, hoy se ven transformados en plataformas televisivas que no solo pueden recibir contenidos, sino, incluso, crearlos, desarrollarlos y emitirlos.

No podemos perder de vista que la televisión está determinada por una racionalidad económica, en función de su oferta y demanda.

Como economista quisiera destacar que la televisión es, independientemente de las otras funciones que cumple, una industria, un sector productivo; y muy dinámico, por cierto. Esto significa que no podemos perder de vista que la televisión está determinada por una racionalidad económica, en función de su oferta y demanda, que pueden tener diversas características.

Si nos queremos saltar esta lógica vamos mal. En cambio, si la aceptamos y la entendemos, veremos que se pueden hacer muchas cosas, no en contra de esa lógica, sino utilizándola bien.

¿Qué estructura tiene este mercado en Chile?

Digamos que tuvo origen estatal, con objetivos de ilustración. Como tal, tuvo una falsa partida, que fue la televisión universitaria. Finalmente, aceptemos que no fue tal. Hoy ningún observador externo podría recordar de la “televisión universitaria” algún sello distintivo respecto a lo que normalmente son los canales de televisión abierta en otras partes del mundo. Tal vez fue por falta de medios, falta de imaginación, o ambas, pero lo concreto es que las universidades se quedaron con las concesiones, lo cual prueba, por si falta hacía, que el sector público puede ser ingenuo o torpe también en este ámbito. Llegado el momento, las universidades vendieron esas concesiones y el fisco no vio ni uno.

Hoy tenemos un mercado que se caracteriza por la propiedad privada de los medios, un estado prescindente y regulación autónoma. Existe un canal de propiedad pública, pero con criterios comerciales de gestión, sin financiamiento público o aporte privado, individual o corporativo, como en los países europeos.

La demanda de programación viene de los avisadores, en función del rating. Los televidentes no pagan directamente para imponer sus preferencias televisivas, sino vía gastos de publicidad de los productos (extratelivisivos) que adquieren.

Este arreglo institucional, tan criticado, al parecer tiene algunas ventajas, dado que en los últimos 28 años no se le ha encontrado alternativas.

Los propios oferentes, que son pocos en un sector con altísimos costos de entrada, son quienes plantean el menú a los televidentes. Se trata de una oferta inducida de manera endógena. Por supuesto, está en el interés de la industria el satisfacer a los televidentes y, en ese sentido, la televisión es también un reflejo de nuestra realidad. Que, a lo peor, como decía Papelucho, es lo que en realidad no nos gusta.

Por otro lado, también es cierto que existe una tendencia a satisfacer a los televidentes abaratando los costos de producción con el añadido de sabores fuertes a la programación, como violencia y sexo.

Por supuesto, la regulación puede modificar esta situación. Se pueden imponer límites, tanto temáticos, de horarios o de acceso controlado por los padres.

Se instrumentaliza el rechazo a ciertos temas y se le usa como una forma de censura o de marcar preferencias culturales o sociales.

La cosa se complica cuando se instrumentaliza el rechazo a ciertos temas y se le usa como una forma de censura o de marcar preferencias culturales o sociales. La libertad temática es un requisito del mercado y de la democracia.

Pero la regulación es más eficiente en bloquear que en introducir contenidos. Y aquí es donde se abre un debate muy interesante, y surgen con más nitidez mis sesgos como economista. Digo esto porque me parece que los que muchos desearían es que la televisión, privada y pública, produzca tanto lo que los economistas conocemos como bienes públicos, así como aquellos que son definidos como bienes meritorios.

Los primeros, los bienes públicos, son de apropiación universal e instantánea y sus beneficios se reparten de manera indivisible a toda la comunidad, independientemente de que las personas deseen o no comprarlos. Otra característica que los distingue es que el costo de extender el servicio a una persona adicional es cero y, además, el hecho de que por lo general las empresas privadas no producen una cantidad suficiente de estos bienes, porque sus beneficios se dispersan tanto entre la población, que ninguna empresa tiene los suficientes incentivos para suministrarlos. De igual forma, no cumplen con el llamado “principio de exclusividad” —si yo me como una manzana, Ud. ya no puede comerse la misma manzana— ni tienen un “alto costo de exclusión” —esto es no proveerle el servicio a quien no paga, por lo general, un costo muy alto. Ejemplos típicos son los de la defensa nacional, o el orden público o las campañas de sanidad pública. El aumento en el flujo de inmigrantes a Chile de los últimos años no ha significado un aumento del costo de nuestra defensa nacional. A la vez, no proveerle esos servicios a quien no cancele impuestos, sería imposible. Finalmente podemos agregar que, por razones que no vale la pena discutir aquí, existe consenso entre los economistas que la sola competencia en el mercado conduce a una situación de baja producción y consumo de bienes públicos, y de ahí que se concluya en la conveniencia en la participación del Estado en la oferta de ellos.

Estos bienes públicos son también indivisibles, por lo que no se puede obtener utilidades privadas a partir de ellos.

Los segundos, los bienes meritorios, o bienes de mérito, y también los de demérito, corresponden a aquellos cuya decisión de adquirirlos no esta basada en la decisión soberana del consumidor, sino que es tomada por otra instancia de tipo colectiva. El proveer de leche a las madres lactantes o el castigar el consumo de drogas podrían caer dentro de estas categorías.

Pero, volviendo a lo nuestro, lograr ambos objetivos a la vez, que la televisión produzca bienes públicos y bienes meritorios, no es para nada una tarea sencilla.

Veamos primero el caso de los bienes públicos. Voy a sugerir dos bienes públicos que me interesan particularmente: el alcance nacional de la televisión y la franja electoral.

Los canales regionales tienen serios problemas de financiamiento. Dada la magnitud de los costos fijos de la industria, se corre el peligro de que unas pocas redes nacionales sean las ganadoras de la competencia, sin lugar para las emisoras regionales. ¿Queremos esto en un mundo que valora simultáneamente la globalización y la particularidad?

¿Qué es lo moderno en este tema? ¿Y en qué plano? Porque bien pudiera ser que la lógica de mercado difiera de la lógica de la integración nacional, por ejemplo. En ese caso, habría que buscar las soluciones más simples y eficientes.

En otro frente, la televisión hace un aporte al financiamiento público de los partidos políticos, mediante la franja electoral. Hasta ahora dicho aporte funciona como un impuesto a las empresas de televisión, el que puede ser valorizado fácilmente.

¿Es justo que así sea? En la literatura se estima que los bienes públicos deben ser asegurados por el sector público, precisamente porque es imposible producir utilidades de apropiación privada.

Por otra parte, también se señala que la televisión debería producir bienes meritorios, excelencia cultural.

Se escuchan muy a menudo voces que piden terminar con la chabacanería en la televisión. Mucha gente inteligente pide que la televisión sea culta, aunque ellos no vean los espacios cultos. Todos piden que haya buena programación infantil.

De la televisión pública, se espera que produzca bienes meritorios. Ella debería ser genuinamente de todos.

De la televisión pública, se espera que produzca bienes meritorios. Ella debería ser genuinamente de todos, esto es, reconocer que el país es mucho más que su pluralidad política y dar espacio a su heterogeneidad social, estética, religiosa, moral, etc.

En los distintos gobiernos de la Concertación se planteó la idea de una televisión de servicio público, con presencia de valores educativos y culturales y orientada al resguardo de la identidad y diversidad nacionales. El gobierno de la Nueva Mayoría planteó modificaciones legales a la Ley de TVN, las cuáles comentaremos más adelante.

Pero ¿cómo se hace? El servicio público no se financia con publicidad, salvo de manera marginal.

Si decimos que no basta con el mercado, ¿qué queremos añadir? ¿Qué parte de la industria estamos dispuestos a sacar del mercado y a estructurar con otros principios?

¿Existen condiciones en las que el servicio público pueda generar utilidades?

Si los sectores más pobres y con menos acceso a otros medios de comunicación son los más vulnerables, ¿qué política focalizada debería seguirse respecto de ellos?

¿Reemplazamos el rating por una encuesta a los cultos o a los políticos?

El gran acuerdo nacional sobre la televisión, como cualquier otro acuerdo nacional serio, debe incluir su financiamiento. ¿Por qué no les pedimos a las otras empresas que proveen servicios públicos que provean bienes públicos y meritorios? ¿Qué justifica esta asimetría?

Comparto plenamente que los cambios que requiere la televisión pública deben ser objeto de un amplio debate nacional. Por ejemplo, si consideramos que, dado su impacto social, la televisión debe entregar más mensajes “meritorios”, es necesario saber cuáles son estos y cómo se financiarían.

Una vía útil al respecto es la de financiar la demanda, mediante fondos públicos o privados que apoyen la producción o distribución de programas “valiosos”. Por ejemplo, ¿cómo puede autofinanciarse una buena programación infantil?

Otra posibilidad, por el lado de la demanda, es que los propios televidentes organicen sus demandas. Si bien es cierto que es más fácil organizar la oposición a ciertos contenidos que el apoyo a otros, merece la pena tratar.

Es necesario establecer, como sociedad, los consensos necesarios acerca de qué entendemos por calidad, cuánta violencia aceptamos y qué tan liberales o conservadores somos.

En este tema no se puede desconocer que la televisión es un poderoso medio de educación de masas, entrega mensajes y símbolos, y que ejerce una influencia importante en numerosos sectores de la población cuya principal fuente de información y entretención es la televisión.

¿Existe un equilibrio entre competencia en la industria y calidad de la televisión? ¿Cómo se la determina?

Un puente importante lo puede constituir la información que tenga el usuario. No se puede prohibir que se exhiban programas infantiles japoneses, pero sí se puede informar acerca de ellos a la población, para que sean los padres los que determinen si sus hijos ven estos programas o no. Esto implica también una responsabilidad de los usuarios, pues estos deben optar qué ver y qué pueden o no ver sus hijos.

Mucho se ha discutido acerca de la calidad de la TV. Se ha criticado, por ejemplo, la excesiva violencia de los programas y la mala calidad de estos. El debate de fondo parece estar en cómo conjugar calidad y competencia. Mayor competencia no ha asegurado mayor calidad, sino al contrario.

Cabe preguntarse cuál es el papel del Estado frente a la televisión. Hasta hoy la legislación regula los aspectos técnicos (Ley General de Telecomunicaciones) y la calidad de la TV (Consejo Nacional de Televisión) de manera general.

Se hacen necesarias modificaciones para enfrentar los cambios tecnológicos y el consiguiente aumento de la oferta televisiva. La pantalla ya no es solo el receptor de televisión. Ahora se le suman los teléfonos celulares, los computadores, las tablets. Ya no tenemos televidentes, sino multividentes mucho más impredecibles, y se hace imposible saber qué quieren ver y a qué hora. Las nuevas tecnologías permitan que vean lo que quieran a la hora que quieran. Los “horarios prime” hoy pueden individualizarse.

En Chile, se estima existen 2,4 televisores en promedio por hogar, pero, al mismo tiempo, hay unos 27 millones de celulares y la mitad de ellos se consideran del tipo inteligente. Para muchos, hoy es esa la plataforma preferida para navegar por internet y para ver contenidos televisivos. Chilenos sentados ocho horas al televisor viendo programas como Sábado Gigante en los 70 y 80 son claramente para recuerdos históricos. A la vez, se estima en unos 10 millones los chilenos que interactúan en las distintas redes sociales y que, a través de ellas, casi en forma automática, entran a criticar o cuestionar los mensajes emitidos por la televisión, poniéndolos constantemente en duda.

Frente al cambio de las tecnologías y de la integración de estas, el Estado debe crear una regulación flexible que permita su integración y el acceso de ellas a la población —por ejemplo, la TV por cable aumentó rápidamente su cobertura en los últimos años, pero hoy empieza a decaer en la medida que el acceso a internet mejora.

La televisión digital ya está revolucionando la forma de transmitir televisión y cómo se integran los diferentes medios de comunicación (Internet, teléfonos, etc.). La televisión análoga tiene, en Chile, fecha de muerte programada.

¿Hay una solución burocrática? ¿El gobierno o los productores califican los programas y el bloqueador de programas les dice a los niños cuánto y cuándo ver televisión? La televisión digital tiene posibilidades tecnológicas mucho más potentes que las actuales, pero ellas no predeterminarán su utilidad social.

El tema de la financiación de la televisión pública no es menor. En la Unión Europea, generalmente, se ha seguido la política de que las televisiones públicas deben utilizar fondos públicos solo para actividades de servicio público, y no deberían superar lo necesario para satisfacer ese fin. Por otra parte, ellas pueden tener actividades comerciales y financiarse con publicidad, sin renunciar a los fondos estatales o a la recaudación de una tasa. Se insiste en que la contabilidad de ambos tipos de fondos debe ser separada.

47 mil millones de pesos fueron las pérdidas registradas durante 2017 por la industria de la televisión chilena, lo que refleja una crisis sostenida que se arrastra desde hace más de cinco años. De esas pérdidas, 8 mil millones corresponden a TVN. Por lo tanto, no se pueden explicar los malos resultados de TVN solo por su gestión, ya que la industria en conjunto pasa por un ciclo de muy malos resultados —producto de varias razones que escapan al análisis de este artículo, pero donde la inflación de costos originadas a partir de la privatización de Canal 13 juegan un rol importante. La excepción de MEGA no puede ser considerada tal, ya que sus pequeñas utilidades no se condicen con los más de 300 millones de dólares que Carlos Heller, su controlador, invirtió en su momento.

La televisión abierta sigue concentrando la mayoría de la inversión publicitaria, poco más del 35%, pero de una “torta” que ha disminuido. Según cifras de la Asociación Chilena de Agencias de Publicidad (Achap), en 2017, la inversión total en publicidad supero levemente los 800 mil millones de pesos, un 1,2% menos que el 2016. La televisión abierta se llevó cerca de 283 mil millones con una caída de 2,6%. Solo crece la inversión en los medios online, 15,5%, y ya se llevan más de 157 mil millones de pesos.

¿Cuánto se ha dejado de invertir en los últimos cinco años en la televisión abierta? Cerca de 80 mil millones. De hecho, hoy los spots son más baratos que hace cinco años. Por otra parte, los costos de la televisión abierta no son muy diferentes a los existentes cuando los ratings superaban el 40%. Los canales tienen que entender que las audiencias se han fragmentado y que, la digitalización de estas, traerá todavía más cambios, y que deben actuar en consecuencia ajustando costos.

TVN no ha recibido aportes fiscales y se ha financiado con la venta de avisos publicitarios. Lo que ahora ha aprobado el parlamento es, en estricto rigor, un aumento de capital.

Para aquellos a los que la sola existencia de TVN les disgusta, es muy común oírlos decir que no se justifica un canal financiado por “todos los chilenos”. Ello es estrictamente falso. Después de su “recreación” a comienzos de los 90 con la ley 19.132, TVN no ha recibido aportes fiscales y se ha financiado con la venta de avisos publicitarios. Lo que ahora ha aprobado el parlamento es, en estricto rigor, un aumento de capital. Al igual como lo han hecho con otras empresas de propiedad del Estado, como ENAP, CODELCO y METRO.

Se desprende de la propia ley, que, de dicho aumento de capital, la parte mayoritaria se hará cargo de los muchísimos nuevos costos que implica la digitalización obligatoria de la señal para 2020, y una porción se destinará a cumplir el mandato del legislador de crear una nueva señal cultural. Junto con aprobarle esos recursos, las modificaciones introducidas a la ley 19.132 obligan a la empresa, entre otras, a rendirle cuentas al ministerio de Hacienda cada fin de año, con la entrega del “presupuesto de operación e inversión”, y también cada semestre, con un informe detallado del avance de la puesta en marcha de la nueva señal cultural. Además, se estable que el directorio tendrá “la obligación” de realizar una presentación ante el Senado para dar cuenta pública sobre los estados financieros de la empresa, su gestión y del “cumplimiento de la misión pública de la empresa”. Pero no se produce ningún cambio respecto a la financiación operacional de la empresa. Ella deberá seguir compitiendo en el cada vez más “salvaje y hostil” mercado publicitario.

¿Existen alternativas para financiar nuestra televisión pública de manera diferente? El siempre tan comentado modelo británico de la BBC es financiado por los propios televidentes, quienes cancelan un impuesto específico cuando compran sus televisores. A esto le denominan canon y ha debido ser reajustado varias veces durante los últimos años, para hacerse cargo de los crecientes costos de la industria. No creo que en Chile exista “piso político” para imponer un impuesto de este tipo. Por otra parte, establecer un aporte presupuestario, acordado año a año en la ley de presupuesto, implicaría introducir un serio riesgo de terminar con el principal valor de TVN que es su autonomía.

Por tanto, me quedan más dudas que certezas. Por ahora no veo una mejor forma más que continuar con el mismo mecanismo de financiamiento que al hasta ahora ha tenido TVN. Y que ojalá seamos capaces de producir un verdadero debate que haga florecer alternativas, pero que siempre resguarde lo más preciado de una señal pública que es su autonomía.