Gobiernos democráticos, políticas públicas y populismo

Debates en Democracia
UPDATED: agosto 7, 2018

LUIS RUZ
Director
Centro Democracia y Comunidad

 

Los gobiernos democráticos están bajo tensión. El actual diagnóstico de la situación política y social descansa en una serie de nuevos factores que intentan explicar una realidad cada vez más compleja de administrar y, por cierto, de gobernar.

Muchos de los problemas tienen su origen en la esfera global, pero el volumen de poder del que disponen los Estados-nación para enfrentarlos es claramente insuficiente. Este divorcio entre el poder y la política genera un nuevo tipo de parálisis

Así, la concurrencia de factores como los avances tecnológicos, las migraciones, las desigualdades económicas, los cambios culturales, los problemas medioambientales, entre otros, explica la crisis de incertidumbre que afecta a los gobiernos, en particular a países de desarrollo medio como el nuestro. Una buena definición para graficar el momento que vivimos es la formulada por Ortega y Gasset: “No sabemos lo que nos pasa, y esto es precisamente lo que nos pasa, no saber lo que nos pasa”. Qué duda cabe, algo de esto nos sucede en este tiempo de alta y profusa conectividad, y de cambios culturales y sociales bruscos.

Por su parte, Bauman y Bordoni sostienen que, cuando se hace referencia a una crisis de cualquier naturaleza, se transmite, en primer lugar, una sensación de incertidumbre, de ignorancia en cuanto a la dirección que están a punto de tomar los acontecimientos y, en segundo lugar, se transmite la necesidad de intervenir, es decir, de seleccionar las medidas correctas y de decidir cómo aplicarlas. Argumentan que en la actualidad ya no se confía en la capacidad del Estado para trazar un nuevo camino para salir de los momentos de crisis.

Estos autores alegan que muchos de los problemas tienen su origen en la esfera global, pero el volumen de poder del que disponen los Estados-nación para enfrentarlos es claramente insuficiente. Este divorcio entre el poder y la política genera un nuevo tipo de parálisis, socava la capacidad de acción política que se necesita para abordar la crisis y mina la confianza de la ciudadanía en el cumplimiento de las promesas formuladas por los gobiernos[1].

Este escenario de incertidumbre y de crisis se ha visto ampliado por modos populistas de los líderes que han asumido el poder. América Latina ha visto innumerables ejemplos donde los gobernantes han ejercido la autoridad acudiendo a fórmulas propias del populismo. Estos han arrastrado a sus pueblos a severas crisis institucionales, cuyos impactos sociales y económicos han sido dramáticos, como es el caso de Venezuela. Como han sostenido diversos autores sobre la materia, la experiencia demuestra que el populismo es un camino que en su inicio puede parecer democrático, pero que, cuando se lo analiza hasta sus resultados finales, puede conducir a un debilitamiento de los gobiernos democráticos o incluso dar pie a regímenes de corte autoritarios.

Es precisamente bajo este nuevo contexto donde los gobiernos democráticos deben asumir la tarea de conducir la sociedad. Por ello, este artículo reflexiona precisamente sobre el populismo y los riegos que puede significar sobre los gobiernos democráticos. Asimismo, destaca la relación que existe entre un buen gobierno democrático y su capacidad para responder a las demandas sociales mediante políticas públicas eficaces, reconociendo que la realidad demuestra que la tentación populista está presente a la hora de gobernar y que, sin importar los niveles de desarrollo, está horadando la legitimidad de los gobiernos democráticos. Y que, por cierto, Chile no escapa a esta nueva realidad.

 

El riesgo de los populismos para los gobiernos democráticos

 

Uno de los peligros que asoman para los gobiernos democráticos y la implementación de buenas políticas públicas es precisamente buscar respuestas desde el populismo. Ahora bien, hacemos la salvedad de que la aproximación hacia la definición de populismo no es unívoca y se trata, más bien, de un debate abierto y en desarrollo, el cual, por ningún modo, podremos agotar en este texto.

Dicho lo anterior, comencemos por recoger una primera mirada acerca de este debate, para ello acudimos a las reflexiones de la intelectual francesa Chantal Delsol, quien plantea una serie de consideraciones acerca de cómo comprender el populismo. Afirma que es completamente normal que una democracia luche permanentemente contra la demagogia, que representa desde el origen su plaga mortífera. Pero alerta que una democracia que inventa el concepto de populismo o, dicho de otra manera, que lucha mediante el insulto contra opiniones contrarias, en los hechos, demuestra que falta a su voluntad democrática.

Se trata más bien de una demostración de que sus elites, a pesar de lo que sostienen en el discurso, no aceptan la controversia, y que terminan molestas por no poder imponer sus verdades. Es más, sostiene que el populismo sería el apodo con el cual las “democracias pervertidas” disimularían virtuosamente su menosprecio por el pluralismo. Para esta autora, el populismo se trata más bien una acusación más que de una denominación objetiva, la cual da cuenta de la reticencia de la opinión dominante a la hora de aceptar el destino de una verdadera democracia[2].

Según Chantal Mouffe, profesora de la Universidad de Westminster, vivimos una época en la que se está imponiendo en todas partes una manera de hacer política que consiste en establecer una frontera que divide la sociedad en dos campos. Destaca que hoy estamos en presencia de un momento populista que significa un punto de inflexión para nuestras democracias.

Mouffe sostiene que para afrontar esa situación es necesario descartar la visión mediática simplista del populismo como pura demagogia. Para aquello acude a lo planteado por Ernesto Laclau, quien define el populismo como una forma de construir lo político, consistente en establecer una frontera política que divide la sociedad en dos campos, apelando a la movilización de los de abajo frente a los de arriba.

El populismo no es una ideología y no se le puede atribuir un contenido programático específico. Tampoco es un régimen político. Se trata de una manera de hacer política.

El populismo no es una ideología y no se le puede atribuir un contenido programático específico. Tampoco es un régimen político. Se trata de una manera de hacer política que puede tomar formas variadas según las épocas y los lugares. Afirma Mouffe que la aspiración democrática ya no encuentra canales de expresión en el marco de la política tradicional. El demos, el pueblo soberano, ha sido declarado como una categoría zombi y ahora vivimos en sociedades posdemocráticas[3].

Por otra parte, los profesores Fernando Vallespín y Máriam Bascuñán sostienen que el populismo tiene consecuencias sobre el funcionamiento de la democracia. Señalan que, contrariamente a su propio relato —el cual lo presenta como una nueva y original conexión entre gobernantes y gobernados—, el populismo sí puede significar una importante amenaza para algunas de las instituciones centrales de un gobierno democrático, todas aquellas que velan por el control del poder y la protección del pluralismo social[4].

Estos autores indican que, en un momento donde se ha instalado una suerte de “fatiga civil” (para otros autores estamos en una época de incivismo propio de las nuevas sociedades) —la democracia sin alternativas, el gobierno dominado por la tecnocracia y el cada vez más notorio divorcio entre gobernantes y gobernados—, el populismo ha entrado con fuerza a los gobiernos representativos.

A su vez, el eje tradicional izquierda-derecha está dando paso a esta nueva polarización entre los partidos tradicionales (establishment) y quienes se ubican desde una nueva trinchera. Los partidos tradicionales no han sido capaces de enfrentar con eficacia los planteamientos de los nuevos movimientos y partidos que acuden a propuestas populistas para ganar terreno en el debate público. Se puede decir que estos nuevos movimientos han ganado la posición en la plaza pública. Esto deviene en la capacidad de instalar sus propuestas en el centro de la discusión política, por cierto, con la ayuda del uso de las redes sociales y la crispación y descontento de por medio. Vallespín y Bascuñán describen certeramente esta realidad diciendo: “Todo ha acabado llenándose de ruido, temores, confusión y visceralidad, el medio en el que los partidos populistas se mueven como pez en el agua”.

A este debate, cabe la pregunta: ¿cuál es el límite entre populismo y la facultad de opinar distinto en una democracia? Probablemente en países con altos niveles de desarrollo, esta respuesta no tenga tanto impacto en el devenir diario de los ciudadanos, sin embargo, en países en vías de desarrollo puede significar dar el paso definitivo hacia una condición social superior o bien retroceder a una condición más precaria.

Formulado lo anterior, si el gobierno y sus políticas públicas terminan siendo acciones sin la adecuada precisión económica, ponderación social y el necesario contenido técnico que la sostenga en el tiempo, no es difícil pensar que el gobierno en cuestión terminará perdiendo eficacia y dañando la legitimidad democrática.

 

Buenas políticas públicas como antídoto al populismo

 

La estabilidad de cualquier gobierno democrático depende no solamente del desarrollo económico, sino también de la eficacia y la legitimidad de su sistema político.

¿Buenas políticas públicas ayudan a evitar gobiernos populistas?

Todo indica que el problema central de los gobiernos democráticos y lo que da pie a gobiernos populistas tiene que ver con la legitimidad y la eficacia para gobernar.

Seymour Martin Lipset hace mucho tiempo atrás ofreció una explicación que tiene plena vigencia[5]. Señaló con claridad superlativa que la estabilidad de cualquier gobierno democrático depende no solamente del desarrollo económico, sino también de la eficacia y la legitimidad de su sistema político. La eficacia significa el grado en que el sistema satisface las funciones básicas de gobierno para los diversos grupos de la sociedad, desde la mayoría de la población hasta los grupos más poderosos. Por su parte, la legitimidad implica la capacidad del sistema para engendrar y mantener la creencia de que las instituciones políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad.

Lipset se preguntó hasta qué punto los gobiernos democráticos contemporáneos son legítimos y su respuesta fue que aquello dependerá de las formas en que se resuelvan los acontecimientos claves que dividen a la sociedad[6]. Para aquello, la capacidad de la sociedad para encausar los conflictos y del gobierno para implementar políticas públicas que respondan a estos es algo fundamental. Para alcanzar niveles de legitimidad razonables se requiere la capacidad institucional de formular políticas públicas que permitan al gobierno ser eficaces a la hora de resolver los problemas públicos que, como sabemos, son cada vez más diversos y complejos.

El debate acerca del rol de las políticas públicas para el desarrollo de los países se ha hecho cada vez más diverso y recurrente. Sin embargo, ya no es materia de discusión la importancia de pensar, diseñar, implementar y evaluar buenas políticas públicas. Para lo anterior, se requieren una serie de elementos que ayuden a configurar un proceso virtuoso para implementar políticas públicas de calidad. Algunos de estos elementos fundamentales tienen que ver con una institucionalidad política estable, una elite gobernante responsable que no abuse de la demagogia y un buen funcionamiento del gobierno que priorice atender a las exigencias formuladas por los ciudadanos, sin hacer distinciones políticas entre ellos, como ha formulado Robert Dahl[7].

Ahora bien, la literatura muestra una serie de acepciones que abordan las políticas públicas como materia de estudio. Al respecto, acudiendo al desarrollo formulado por Eugenio Lahera sobre la materia, se puede destacar lo siguiente[8]:

Primero, se debe señalar que mientras la idea de administración pública corresponde a la de una estructura, la de políticas públicas enuncia un proceso y un resultado.  La administración es un concepto de stock y el concepto de políticas públicas corresponde a un flujo. De esta manera, se puede sostener que, como instrumento analítico, las políticas públicas permiten ordenar, en torno a los propósitos de estas, la información dispersa en los diversos órganos públicos.

Segundo, se debe entender que las políticas públicas son diferentes a otros instrumentos de uso habitual en el sector público, como las leyes y los presupuestos públicos. La práctica de la administración demuestra que son conceptos operativos distintos que se ocupan en el ejercicio del gobierno. Así, se debe considerar que las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. Asimismo, la comunidad también aspira a formar parte de las soluciones que se diseñan para sus problemas.

Tercero, en síntesis, esta concepción acerca de una política pública comienza con un concepto mínimo. Esto es que la política pública se entienda como un flujo de información, en relación con un objetivo público, desarrollado por el sector público a partir de directrices políticas.

Volvemos a la pregunta inicial de este acápite, entonces ¿buenas políticas públicas pueden contribuir a evitar o superar gobiernos populistas? La respuesta a esta afirmación no podría ser otra que sí. Una buena aproximación es la formulada por Fabián Repetto, quien ha sostenido que las políticas públicas son el resultado de la interacción entre actores sociales y estatales, moldeados por marcos institucionales[9]. Esto significa que existe una relación fundamental entre un gobierno democrático eficaz con políticas públicas bien elaboradas e implementadas.  Es evidente que en este marco de la acción pública no caben expresiones populistas para ejercer el gobierno y para administrar los asuntos públicos.

 

A modo de reflexión

 

Como se ha planteado por diversos autores, la adecuada conjugación de los esfuerzos estatales y privados para alcanzar un fin público, con objetivos precisos y reglas bien establecidas, puede conducir a materializar resultados muy positivos para la sociedad, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa.

Son precisamente las políticas públicas el medio por donde se concretiza la acción política para ordenar la sociedad. En este marco, se puede decir que las políticas públicas son el resultado de la actividad política y, por cierto, uno de los más visibles y concretos. De una manera implícita, las políticas públicas contienen decisiones que buscan dar respuesta a una demanda social o bien ordenar una determinada conflictividad social. Es decir, son acciones fundamentales para materializar cualquier gobierno democrático. En esta materia, como ha sostenido Vallès, cada política pública organiza una serie de intervenciones en un ámbito conflictivo de la vida colectiva. Pretende someter dicha conflictividad a un control determinado, a través de la redistribución de los recursos disponibles. Por ejemplo, cuando se introducen modificaciones al marco que regula las relaciones laborales o se modifican los elementos que configuran el sistema educativo, es decir, cuando se diseña y aplica una política pública, se está llevando a cabo una actividad de gobierno y de dirección[10].

A su vez, la política y sus actores tienen en las políticas públicas el medio para llevar a cabo la acción política. Por cierto, esta relación también condiciona la capacidad de gobierno en un sistema. Es decir, una relación positiva entre buenas decisiones de los actores políticos expresadas en políticas públicas pertinentes se traduce en una mejor y mayor gobernabilidad democrática.

No obstante, la ausencia de orientaciones claras para una política puede significar el fracaso de una acción pública. Por ejemplo, dos o tres países pueden formular una política pública idéntica o con sustentos similares, pero alcanzar resultados distintos. Las orientaciones bien fundadas para una política incluso pueden fracasar o no consolidarse en un medio institucional adverso. Ese es el problema de gobernar con criterios populistas.

Por otra parte, no se puede obviar que las políticas públicas están insertas en un contexto donde existen límites financieros para su concreción y también por límites políticos. Por ello, las autoridades gubernamentales tienen la difícil tarea de asignar correctamente los recursos para el mejor cumplimiento de las acciones contenidas en las políticas públicas. Lo anterior supone un adecuado diagnóstico de la realidad social, la disponibilidad presupuestaria y la correspondiente viabilidad política para una política.

Insistimos en la idea que hoy el desafío para el gobierno democrático supone respuestas públicas en tiempo y forma. Por ello, para abordar con éxito esta época marcada por la crisis de incertidumbre, se debe avanzar hacia sistemas políticos que defiendan la función pública mediante políticas públicas coherentes y sostenibles en el tiempo.

¿Los gobiernos democráticos pueden perseverar con recetas populistas? La evidencia demuestra que no. No se hace sostenible la acción gubernamental bajo parámetros de irresponsabilidad fiscal y de baja capacidad técnica de los programas públicos. Aquello se termina por transformar en el mejor caldo de cultivo para acciones y líderes populistas.

No se nos puede olvidar que aún existen muchas brechas que persisten para adoptar gobiernos populistas y de respuesta fácil a la compleja tarea de gobernar. El camino de gobiernos basados en populismos es fácil de tomar, pero la experiencia demuestra que finalmente sus resultados son nefastos, en particular para los más débiles de una sociedad. La respuesta del populismo no es el camino para buenas políticas públicas que sostengan la acción de más y mejores gobiernos democráticos.

 

[1] Bauman, Z y Bordoni, C. (2016). Estado de Crisis, pp. 18-19. Paidós.
[2] Delsol, C. (2015). Populismos. Una defensa de lo indefendible, pp. 176-178. Ariel.
[3] Mouffe, C. (2016). El momento populista. Opinión Diario El País. Madrid.
[4] Vallespín, F. y Bascuñán, M. (2017). Populismos, pp. 14-16. Alianza Editorial.
[5] La primera edición de El Hombre Político de Lipset se tituló: Political Man. The social bases of politics y se publicó en el año 1960.
[6] Lipset, S. M. (1977). El Hombre Político, p. 57. Editorial Universitaria Bs. Aires.
[7] Dahl, R. (1997). Poliarquía. Participación y oposición. Tecnos.
[8] Lahera, E. (2008). Introducción a las políticas públicas, pp. 28-29. Fondo de Cultura Económica.
[9] Repetto, F. (2001) Gestión pública y desarrollo social en los noventa: Las trayectorias de Argentina y Chile. Editorial Prometeo. 
[10] Vallès, J. (2010). Ciencia Política. Una introducción, p. 425. Ariel.